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新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)釋放三大積極信號
發(fā)布日期：2015年02月11日瀏覽次數(shù)：次
國家發(fā)改委等11部門近日聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》及《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》（下稱《方案》），將江蘇、安徽兩省和包括寧波等62個城市（鎮(zhèn)）列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，旨在為全國探索可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和模式，并公布了推進(jìn)時間表。
值得注意的是，《方案》不僅涉及諸多省份地區(qū)的中小城鎮(zhèn)，還涉及北、上、廣等特大城市，同時吸收了四個直轄市的部分地區(qū)參與試點(diǎn)。其中，北京市通州區(qū)、重慶市主城九區(qū)、上海市金山區(qū)以及天津市薊縣均在列。一時間，輿論關(guān)注以“北京試點(diǎn)積分落戶、探索新型城鎮(zhèn)化道路”的討論聲為主四散開來。
就此，中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪了本報觀察家、中國人民大學(xué)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)研究中心主任彭剛，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)視角前瞻了《方案》對我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可能帶來的影響。他認(rèn)為，此次試點(diǎn)將全部試點(diǎn)地區(qū)方案要點(diǎn)予以公布，其間存在的規(guī)律性和普遍性一致對外釋放了三大積極信號：積極推進(jìn)戶籍改革、力促公共服務(wù)均等化以及重用市場化力量參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。
為深化戶籍改革積累經(jīng)驗
梳理《方案》全文發(fā)現(xiàn)，該方案提出了國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)總體實施方案，明確了指導(dǎo)思想和基本原則，以及試點(diǎn)范圍、時間和主要任務(wù)。此外，將兩省及62市（鎮(zhèn)）的實施方案要點(diǎn)一并列明，共計287頁，全文約13萬余字，可謂詳盡、具體。
在彭剛看來，其目的正是要對外表明新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)圍繞綜合改革，凸顯“人”的城鎮(zhèn)化的核心理念。首當(dāng)其沖就是普遍性選擇圍繞外來人口本地化、農(nóng)民市民化做文章，“這在賦予地方突破戶籍限制、打破戶籍藩籬政策依據(jù)的同時，無異于抓準(zhǔn)了新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主要障礙，彰顯了提速布局城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略預(yù)期。”
綜觀《方案》所列各試點(diǎn)地區(qū)的方案要點(diǎn)可見，圍繞戶籍制度改革落實積分落戶、居住證制度等內(nèi)容成為各試點(diǎn)地區(qū)普遍采用的表述和涉及的重點(diǎn)內(nèi)容，其中，廣州市、北京市通州區(qū)更是直接表明了“推進(jìn)積分落戶政策,制定積分落戶試行管理辦法”的態(tài)度。
而在時間方面，《方案》明確，各試點(diǎn)單位于2014年年底前開始試點(diǎn)，在2017年取得階段性成果，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，于2018—2020年，逐步在全國范圍內(nèi)推廣試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗。
彭剛認(rèn)為，明晰了時間表的任務(wù)部署，有助于公眾形成監(jiān)督試點(diǎn)地區(qū)兌現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)的預(yù)期，尤其是北京、廣州等特大型城市積極部署以積分落戶政策為依托推進(jìn)戶籍制度改革的步伐，正是意在為將來深入推進(jìn)戶籍制度改革積累經(jīng)驗。
公共服務(wù)均等化將弱化戶籍概念
彭剛認(rèn)為，《方案》傳遞了黨中央和國家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求，其決策是重大的、作用是重要的、意義是深遠(yuǎn)的。他強(qiáng)調(diào)，我國長期作為發(fā)展中國家，本質(zhì)特征就是雙元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而著眼于取消城鄉(xiāng)差別正是構(gòu)建現(xiàn)代社會和新型城鎮(zhèn)化所必需的。
“因此，必須盡快改變雙元結(jié)構(gòu)，借助打破嚴(yán)格戶籍分割的契機(jī)，積極推進(jìn)公共服務(wù)均等化。”彭剛說，自改革開放以來的很長時間里，城市改革和人均收入的提升都是領(lǐng)先于農(nóng)村地區(qū)的。這導(dǎo)致了城鄉(xiāng)收入和生活水平出現(xiàn)巨大差異。
彭剛認(rèn)為，現(xiàn)階段，隨著收入分配差距拉大，社會階層化現(xiàn)象越來越明顯，距離我們的現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)差距越來越大。而《方案》通過具體政策舉措，旨在促使一部分流動人口尤其是農(nóng)業(yè)人口市民化，意義十分重大。
“這顯示了新型城鎮(zhèn)化的根本難點(diǎn)正在得到突破。”彭剛說，這也意味著，國家對長久以來不肯觸碰的綁定戶籍提供公共服務(wù)的“痼疾”，終于拿起“手術(shù)刀”，“城鎮(zhèn)化不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，更是社會進(jìn)步的具體表現(xiàn)。”
《方案》要求，實行改革試點(diǎn)進(jìn)展情況年度評估報告制度，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗，完善試點(diǎn)內(nèi)容，以點(diǎn)帶面，梯次推進(jìn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，及時推廣試點(diǎn)成功經(jīng)驗。彭剛認(rèn)為，這表明了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的意義所在，即根據(jù)不同地區(qū)的實際情況形成足以輻射其周邊地區(qū)的示范、可復(fù)制和推廣的經(jīng)驗。
“示范效應(yīng)的可推廣和可復(fù)制至關(guān)重要，切忌出現(xiàn)推行一段時間就不了了之的局面。”彭剛說，將戶籍制度改革置于新型城鎮(zhèn)化構(gòu)建的范疇中，對于我國全面推進(jìn)戶籍制度改革而言，勢必將積累更多科學(xué)可借鑒的經(jīng)驗，為日后長期弱化戶籍概念，轉(zhuǎn)而邁向積極推進(jìn)公共服務(wù)均等化的發(fā)展上來也將形成長期利好。
踐行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的市場化路徑
《方案》在總體要求中指出，建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制。把地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，編制公開透明的城市政府資產(chǎn)負(fù)債表，建立健全地方政府債券發(fā)行管理制度，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。依據(jù)城市規(guī)劃編制城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和融資規(guī)劃，針對不同項目性質(zhì)設(shè)計差別化融資模式與償債機(jī)制。理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價格形成機(jī)制，放寬準(zhǔn)入，完善監(jiān)管，制定企業(yè)通過政府和社會資本合作（PPP）等模式進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營。
對于地方政府而言，這項要求無異于在地方城鎮(zhèn)化特別是公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上賦予了地方更大權(quán)力，其中，開拓融資渠道可謂正中“地方城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口巨大”的下懷。在試點(diǎn)地區(qū)的方案重點(diǎn)中，諸如鼓勵企業(yè)通過PPP模式進(jìn)入公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域，探索將經(jīng)營性項目、準(zhǔn)公益性項目和公益性項目有機(jī)組合等內(nèi)容成為試點(diǎn)地區(qū)普遍采取的措施內(nèi)容。
彭剛認(rèn)為，我國城鄉(xiāng)分布廣泛，且不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀存在著巨大差異，如何尋找一條可為廣泛借鑒的途徑，供不同地區(qū)普遍采用著實考驗決策者的智慧。而根據(jù)十八屆三中全會明確提出讓市場發(fā)揮決定性作用的精神，《方案》也試圖讓各地普遍找到踐行城鎮(zhèn)化建設(shè)的市場化路徑，諸如PPP模式正是具體表現(xiàn)之一。
此外，彭剛提醒，根據(jù)《方案》所選的試點(diǎn)地區(qū)構(gòu)成，不難看出，涵蓋省級、直轄市、單列市、地級市、縣級市乃至建制鎮(zhèn)的試點(diǎn)地區(qū)分布，本意就是要體現(xiàn)梯度設(shè)置初衷，也可解讀出我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要方向之一，即強(qiáng)調(diào)貫徹就地城鎮(zhèn)化。
他認(rèn)為，全方位梯度轉(zhuǎn)移和改變農(nóng)民市民化的身份，因地制宜最為重要；而相較大城市流動人口問題的日益突出，就地轉(zhuǎn)移改變身份適宜我國更大部分地區(qū)的國情，也符合發(fā)達(dá)國家以及國際上通行的城鎮(zhèn)化客觀規(guī)律，“其間，市場力量不容小覷，且應(yīng)該得以善用和重用。”
值得注意的是，《方案》不僅涉及諸多省份地區(qū)的中小城鎮(zhèn)，還涉及北、上、廣等特大城市，同時吸收了四個直轄市的部分地區(qū)參與試點(diǎn)。其中，北京市通州區(qū)、重慶市主城九區(qū)、上海市金山區(qū)以及天津市薊縣均在列。一時間，輿論關(guān)注以“北京試點(diǎn)積分落戶、探索新型城鎮(zhèn)化道路”的討論聲為主四散開來。
就此，中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪了本報觀察家、中國人民大學(xué)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)研究中心主任彭剛，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)視角前瞻了《方案》對我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可能帶來的影響。他認(rèn)為，此次試點(diǎn)將全部試點(diǎn)地區(qū)方案要點(diǎn)予以公布，其間存在的規(guī)律性和普遍性一致對外釋放了三大積極信號：積極推進(jìn)戶籍改革、力促公共服務(wù)均等化以及重用市場化力量參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。
為深化戶籍改革積累經(jīng)驗
梳理《方案》全文發(fā)現(xiàn)，該方案提出了國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)總體實施方案，明確了指導(dǎo)思想和基本原則，以及試點(diǎn)范圍、時間和主要任務(wù)。此外，將兩省及62市（鎮(zhèn)）的實施方案要點(diǎn)一并列明，共計287頁，全文約13萬余字，可謂詳盡、具體。
在彭剛看來，其目的正是要對外表明新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)圍繞綜合改革，凸顯“人”的城鎮(zhèn)化的核心理念。首當(dāng)其沖就是普遍性選擇圍繞外來人口本地化、農(nóng)民市民化做文章，“這在賦予地方突破戶籍限制、打破戶籍藩籬政策依據(jù)的同時，無異于抓準(zhǔn)了新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主要障礙，彰顯了提速布局城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略預(yù)期。”
綜觀《方案》所列各試點(diǎn)地區(qū)的方案要點(diǎn)可見，圍繞戶籍制度改革落實積分落戶、居住證制度等內(nèi)容成為各試點(diǎn)地區(qū)普遍采用的表述和涉及的重點(diǎn)內(nèi)容，其中，廣州市、北京市通州區(qū)更是直接表明了“推進(jìn)積分落戶政策,制定積分落戶試行管理辦法”的態(tài)度。
而在時間方面，《方案》明確，各試點(diǎn)單位于2014年年底前開始試點(diǎn)，在2017年取得階段性成果，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，于2018—2020年，逐步在全國范圍內(nèi)推廣試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗。
彭剛認(rèn)為，明晰了時間表的任務(wù)部署，有助于公眾形成監(jiān)督試點(diǎn)地區(qū)兌現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)的預(yù)期，尤其是北京、廣州等特大型城市積極部署以積分落戶政策為依托推進(jìn)戶籍制度改革的步伐，正是意在為將來深入推進(jìn)戶籍制度改革積累經(jīng)驗。
公共服務(wù)均等化將弱化戶籍概念
彭剛認(rèn)為，《方案》傳遞了黨中央和國家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求，其決策是重大的、作用是重要的、意義是深遠(yuǎn)的。他強(qiáng)調(diào)，我國長期作為發(fā)展中國家，本質(zhì)特征就是雙元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而著眼于取消城鄉(xiāng)差別正是構(gòu)建現(xiàn)代社會和新型城鎮(zhèn)化所必需的。
“因此，必須盡快改變雙元結(jié)構(gòu)，借助打破嚴(yán)格戶籍分割的契機(jī)，積極推進(jìn)公共服務(wù)均等化。”彭剛說，自改革開放以來的很長時間里，城市改革和人均收入的提升都是領(lǐng)先于農(nóng)村地區(qū)的。這導(dǎo)致了城鄉(xiāng)收入和生活水平出現(xiàn)巨大差異。
彭剛認(rèn)為，現(xiàn)階段，隨著收入分配差距拉大，社會階層化現(xiàn)象越來越明顯，距離我們的現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)差距越來越大。而《方案》通過具體政策舉措，旨在促使一部分流動人口尤其是農(nóng)業(yè)人口市民化，意義十分重大。
“這顯示了新型城鎮(zhèn)化的根本難點(diǎn)正在得到突破。”彭剛說，這也意味著，國家對長久以來不肯觸碰的綁定戶籍提供公共服務(wù)的“痼疾”，終于拿起“手術(shù)刀”，“城鎮(zhèn)化不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，更是社會進(jìn)步的具體表現(xiàn)。”
《方案》要求，實行改革試點(diǎn)進(jìn)展情況年度評估報告制度，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗，完善試點(diǎn)內(nèi)容，以點(diǎn)帶面，梯次推進(jìn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，及時推廣試點(diǎn)成功經(jīng)驗。彭剛認(rèn)為，這表明了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的意義所在，即根據(jù)不同地區(qū)的實際情況形成足以輻射其周邊地區(qū)的示范、可復(fù)制和推廣的經(jīng)驗。
“示范效應(yīng)的可推廣和可復(fù)制至關(guān)重要，切忌出現(xiàn)推行一段時間就不了了之的局面。”彭剛說，將戶籍制度改革置于新型城鎮(zhèn)化構(gòu)建的范疇中，對于我國全面推進(jìn)戶籍制度改革而言，勢必將積累更多科學(xué)可借鑒的經(jīng)驗，為日后長期弱化戶籍概念，轉(zhuǎn)而邁向積極推進(jìn)公共服務(wù)均等化的發(fā)展上來也將形成長期利好。
踐行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的市場化路徑
《方案》在總體要求中指出，建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制。把地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，編制公開透明的城市政府資產(chǎn)負(fù)債表，建立健全地方政府債券發(fā)行管理制度，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。依據(jù)城市規(guī)劃編制城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和融資規(guī)劃，針對不同項目性質(zhì)設(shè)計差別化融資模式與償債機(jī)制。理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價格形成機(jī)制，放寬準(zhǔn)入，完善監(jiān)管，制定企業(yè)通過政府和社會資本合作（PPP）等模式進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營。
對于地方政府而言，這項要求無異于在地方城鎮(zhèn)化特別是公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上賦予了地方更大權(quán)力，其中，開拓融資渠道可謂正中“地方城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口巨大”的下懷。在試點(diǎn)地區(qū)的方案重點(diǎn)中，諸如鼓勵企業(yè)通過PPP模式進(jìn)入公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域，探索將經(jīng)營性項目、準(zhǔn)公益性項目和公益性項目有機(jī)組合等內(nèi)容成為試點(diǎn)地區(qū)普遍采取的措施內(nèi)容。
彭剛認(rèn)為，我國城鄉(xiāng)分布廣泛，且不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀存在著巨大差異，如何尋找一條可為廣泛借鑒的途徑，供不同地區(qū)普遍采用著實考驗決策者的智慧。而根據(jù)十八屆三中全會明確提出讓市場發(fā)揮決定性作用的精神，《方案》也試圖讓各地普遍找到踐行城鎮(zhèn)化建設(shè)的市場化路徑，諸如PPP模式正是具體表現(xiàn)之一。
此外，彭剛提醒，根據(jù)《方案》所選的試點(diǎn)地區(qū)構(gòu)成，不難看出，涵蓋省級、直轄市、單列市、地級市、縣級市乃至建制鎮(zhèn)的試點(diǎn)地區(qū)分布，本意就是要體現(xiàn)梯度設(shè)置初衷，也可解讀出我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要方向之一，即強(qiáng)調(diào)貫徹就地城鎮(zhèn)化。
他認(rèn)為，全方位梯度轉(zhuǎn)移和改變農(nóng)民市民化的身份，因地制宜最為重要；而相較大城市流動人口問題的日益突出，就地轉(zhuǎn)移改變身份適宜我國更大部分地區(qū)的國情，也符合發(fā)達(dá)國家以及國際上通行的城鎮(zhèn)化客觀規(guī)律，“其間，市場力量不容小覷，且應(yīng)該得以善用和重用。”