1995年起，我國進入40年左右的人類歷史上前所未有的快速、全面、空前的城鎮(zhèn)化發(fā)展浪潮，超過10億人在一代人的時期內邁入現(xiàn)代化城市生活。城鎮(zhèn)化是全體中國人追求美好生活的主要實現(xiàn)途徑，是當代中國最偉大的社會實踐和發(fā)展成就。城鎮(zhèn)化相關的市政基礎設施和房地產(chǎn)投資，是當代中國投資規(guī)模最大的實體經(jīng)濟領域。

　　預計我國還有不到20年的市政基礎設施投資建設高峰期和機遇期，我們這一代人集中建成的市政基礎設施，決定了未來幾代中國人能使用的城市體系的硬件水平，這是當代中國人的歷史使命和責任擔當。

　　為城市居民提供與本地發(fā)展?jié)摿ο嗥ヅ涞母哔|量的市政基礎設施并提供基本公共服務，是地方政府的政治責任。因為地方政府承擔這種不可推卸的政治責任，那么市政基礎設施項目投資建設資金的落實，不能也沒有必要與地方政府信用脫鉤。

　　市政基礎設施項目投融資，理應依托地方政府信用，所形成的債務不論統(tǒng)計上歸類為直接債務、隱形債務還是或有債務，都是無法轉移和賴掉的地方政府債務。沒有地方政府信用的支撐，市政基礎設施項目的融資會更加困難，融資成本也會更高，最終還是增加未來公共財政和城市居民的支付壓力。

　　需要強調，應當切實維護好地方政府信用。地方政府信用是當?shù)匦庞皿w系的基礎。如果基礎不牢，則當?shù)氐慕鹑谛庞铆h(huán)境必不可靠，金融機構將避而遠之，并將當?shù)貏潪楦唢L險區(qū)域，各類市場主體必定陷入融資難與融資貴的困境，當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展將全面受損。

　　簡單粗暴地認定和處置地方政府債務，極有可能壓爆地方政府違約，引發(fā)處置風險的風險，引起當?shù)厝鐣男庞梦C。

　　市政基礎設施大多是百年工程，主要構筑物的使用壽命可能長達數(shù)百年，涉及幾代人的福祉。從各國城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段來看，市政基礎設施投資建設的高峰期往往集中在一代人約30-40年的時期之內，當代中國人就承擔了這份投資建設的重任。

　　在目前的發(fā)展階段，如果把市政基礎設施投融資看成一個當期或短期財政問題，依托當年財力和未來3-5年的財力，以“以收定支、當年平衡”的理念來管理和約束市政基礎設施投融資和地方政府債務，則直接封殺了國內大多數(shù)地方的城市發(fā)展權。

　　考慮市政基礎設施的資金平衡，應當放在相關設施全生命周期和城市財力百年變化趨勢的長期視角。市政基礎設施是一個涉及幾代人以百年計的長期發(fā)展問題，應當考慮代際公平和成本分擔，當前階段借債搞建設、借新還舊，有其內在合理性和客觀性。要靠當代人完成如此巨量基礎設施投資的資金回收和債務償還，既沒有必要也不可能。

　　市政基礎設施領域產(chǎn)生并累積巨額政府債務，是我國當前城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的內在要求和必然結果。依靠簡單粗暴的政策文件進行封堵和倒逼，違背常識與邏輯，不是解決問題的合適方式。特別是國內處于城鎮(zhèn)化不同發(fā)展階段的城市差異很大，用同樣的財政指標和償債能力指標進行一刀切，更是對欠發(fā)達地區(qū)的蠻橫封殺，會造成區(qū)域發(fā)展的差距的進一步加大。

從財政角度解決地方政府債務的核心要務有三：

　　一是要建立起財權與事權相匹配的財稅管理體制，讓地方政府的收入與支出實現(xiàn)中長期平衡，并輔之以規(guī)范的地方政府舉債融資機制，可以依托地方政府信用籌集低成本資金；

　　二是應當落實地方政府的償債責任機制，堅決打破“中央政府兜底、全民買單”的死循環(huán)，落實省級政府對轄區(qū)內的政府債務負總責的機制，防止形成系統(tǒng)性的財政與金融風險；

　　三是落實對欠發(fā)達地區(qū)補短板、還欠賬的針對性的支持性財政政策，加快縮小地區(qū)發(fā)展差距，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

　　在國內市政基礎設施各相關領域，除供水、污水處理、燃氣、供暖、公交等少數(shù)領域外，普遍未建立起使用者付費機制。即使已經(jīng)建立起收費機制的部分行業(yè)，如地鐵、公交等，收費標準也遠不能彌補全部投資、建設與運營成本。

　　從國內外經(jīng)驗看，在市政基礎設施領域，通過向居民收取使用費來回收投資的潛力和空間特別有限。很多領域確實不宜或沒有條件建立可以覆蓋成本的使用者付費機制，如市政道路、園林綠化、排水網(wǎng)絡、地鐵等，超過80%以上的市政基礎設施投資，無法通過直接的使用者付費機制來回收投資。使用者付費現(xiàn)在不是、以后也難以成為市政基礎設施的主要投資回收方式。寄希望通過建立到位的公用事業(yè)價格機制或調價，作為消化存量債務的主流方式，無異于本末倒置、緣木求魚。

　　市政基礎設施領域巨額投資的資金平衡和投資回收，應當放在40年以上的城鎮(zhèn)化的全過程來考慮，主要依靠基礎設施投資帶來的土地價值提升的部分內部化。大規(guī)模市政基礎設施項目建設，將顯著提高所在區(qū)域特別是城市核心區(qū)域的土地價值，真正落實土地漲價的主要部分明確、持續(xù)、穩(wěn)定地歸屬政府部門，是地方政府有效推進市政基礎設施建設的關鍵環(huán)節(jié)和必由之路。

　　土地收益歸公機制，簡稱“土地財政”，是工業(yè)革命以來各國搞市政基礎設施項目投資回收的主流模式，是人類文明的共同成果，不必回避，也無需隱晦。不能把因貨幣擴張、壓制供給、行業(yè)失范、市場炒作等復雜因素造成的房價上漲，簡單化地歸咎于土地財政。妖魔化和封殺土地財政，無異自毀長城，會走向歪路邪路。需要強調，土地財政不是簡單的征地賣地，而是跨期40年以上的城鎮(zhèn)化全周期的專業(yè)性、系統(tǒng)性、長期性的工作。

　　四、各方需要敬畏PPP模式的嚴謹性和復雜性，精心實施才能發(fā)揮PPP模式的公共治理優(yōu)勢。經(jīng)過30多年的國內實踐，以特許經(jīng)營為主體的PPP模式在部分領域已經(jīng)取得實效。但是，由于存在諸多限制條件，PPP模式在國內全面推廣的條件遠未成熟，近年的PPP運動給各方面教訓深刻。

　　PPP涉及政府、社會資本、公眾長達20-30年的長期合作關系，不同階段還會涉及設計、施工、運營、供應商等諸多主體，所提供產(chǎn)品往往是與普通民眾生存權和發(fā)展權相關的基本公共產(chǎn)品與公共服務。

　　本質上，PPP是一個涉及多方主體長期合作關系和多元利益持續(xù)博弈的公共治理問題。PPP的核心在于公共治理機制的有效建立及良性運行，對整體法治環(huán)境、恪守契約精神、爭議解決機制的要求很高。

　　PPP是道而不是術，PPP是理念而不是具體模式。PPP的核心內涵在于有效積聚整合各方面的優(yōu)勢資源，構建有彈性的激勵相容的公共治理機制，通過諸多不同利益訴求的相關方長達幾十年的持續(xù)博弈，各方合力同心、盡力而為、量力而行、按貢獻和績效取酬，實現(xiàn)公共基礎設施項目全生命周期綜合效能的最優(yōu)化。

　　在國內，污水處理廠、垃圾處理廠、天然氣供氣這少數(shù)幾個領域，已經(jīng)形成數(shù)量眾多的合格投資者，通過市場競爭確實有效提升了效能，以特許經(jīng)營為特點的PPP模式，在這少數(shù)幾個領域已經(jīng)成為主流模式。在高速公路、城市供水、供暖等領域，已經(jīng)有一批成功項目，以特許經(jīng)營為特點的PPP模式已經(jīng)成為融資平臺模式的有益補充。在市政道路、軌道交通、園林綠化、水環(huán)境治理等領域，鮮見成功案例，前幾年部分大膽參與的投資者，通過政府購買服務為特點的PPP模式積極爭搶項目，目前普遍進入進退維谷的困難境地。

　　總體上看，國內目前還不具備大規(guī)模推廣PPP模式的條件，不能操之過急。

　　對于PPP模式，一方面，我們應當認識到PPP模式結合公共機構的體制優(yōu)勢和商業(yè)機構機制、管理優(yōu)勢的先進性，在有條件的區(qū)域和行業(yè)進行積極探索，但切不可在不具備條件的情況下，用搞運動的方式硬推。另一方面，我們要認識到PPP模式操作上的嚴謹性和長達幾十年的公共治理過程的復雜性，不能過于簡化，盲目壓縮前期工作時間和咨詢費用，過于追求落地規(guī)模和轟動效應。

　　融資平臺是地方政府在現(xiàn)有財政體制和投融資體制下的重要實踐，是國內城鎮(zhèn)化領域的市政基礎設施項目的主流實施模式。2014年9月21日印發(fā)的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（即43號文），明確了地方政府融資只能通過發(fā)行政府債券或采用PPP模式，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。43號文力求將國內市政基礎設施的投融資模式從融資平臺主導，一夜轉向“地方政府債券+PPP”。從最近三年多的全國數(shù)據(jù)看，地方政府債券只能滿足不到20%的資金需求，PPP模式滿足不到5%的資金需求，超過75%的新建項目資金，主要依靠各類融資平臺代替政府舉債籌集。

　　2014年以來，地方政府在全方位、成體系的政策管控背景下，仍然普遍性地、持續(xù)性地通過融資平臺融資求發(fā)展，甚至陷入“飲鴆止渴”維持資金鏈的困局不能自拔。最根本的原因是沒有建立起地方政府財權與事權相匹配的財稅管理體制，也沒有規(guī)范的舉債融資和責任機制。

　　在當前的財稅管理體制下，處于城市化建設起步期和快速發(fā)展期的地方政府，只能依托融資平臺承擔資金籌集職責，這是融資平臺存在的體制背景。在城市化建設的起步期，諸多基礎設施項目需要全面啟動并超前建設，需要巨額的“第一桶金”才能打開城市建設的新局面。此時，土地價格較低，招商引資剛開始還沒有產(chǎn)生穩(wěn)定稅收，社會資本懷疑發(fā)展前景難以大規(guī)模投入，唯有融資平臺可以迎難而上?？梢哉f，國內城市化發(fā)展取得重大成效并持續(xù)健康發(fā)展的地方，融資平臺在建設起步期和快速發(fā)展期的融資工作中，均起到了絕對主導的作用。那些一開始就靠廉價賣地的地方，難以持續(xù)推進城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃的高水平落實。

　　只有牢牢地依托政府信用和公共資源，融資平臺才有生存基礎。同樣，只有利用好融資平臺和土地財政兩個輪子，在當前的財力約束和融資約束下，地方政府才能落實城市建設長遠規(guī)劃與目標。

　　當前，亟需借鑒國內外先進經(jīng)驗，切實提高地方政府利用土地等公共資源和實施市政基礎設施項目的效能。而不是簡單地把“土地財政”和“融資平臺”這兩個概念掃到歷史的垃圾堆。實際上，只要能夠借鑒國內兄弟城市的可復制、可推廣的成功、成熟經(jīng)驗，切實提高各方面的底線水平，并不要求很高超的專業(yè)技能和運作水平，所能帶來的綜合效益就會高很多。

　　國內形形色色的融資平臺可以分為四類，不宜簡單化地全面否定。

　　一是綜合性平臺，如上海城投、杭州城投、武漢城投、重慶渝富等。發(fā)達地區(qū)的綜合性平臺已經(jīng)積累綜合優(yōu)勢，融資成本低、組織項目建設效率高、運營管理能力強。

　　二是專業(yè)性平臺，如京投公司、上海城投環(huán)境集團、上海申通地鐵集團、北京排水集團、重慶水務等，它們是某個特定領域的融資、建設與運營主體，是所在行業(yè)的領先機構。

　　三是園區(qū)性平臺，如上海張江高科集團、上海金橋集團有限公司、蘇州高新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展集團總公司等。主要承擔經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)及自貿(mào)區(qū)等特定發(fā)展區(qū)域的基礎設施融資、建設與運營，招商引資以及政府授權的公共服務職能。

　　四是空殼型平臺。2008年國際金融危機后，各地成立了一些資產(chǎn)規(guī)模小、可運作資源少、治理結構不規(guī)范、綜合能力弱、至今未公開發(fā)行債券的區(qū)縣級平臺。

　　從數(shù)量上看第四類平臺占比很高，但從占有的有效資產(chǎn)規(guī)?？?，實際占比并不大，并不能代表融資平臺的主流。第四類平臺公司是欠發(fā)達地區(qū)金融意識落后、金融市場運作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出體現(xiàn)，其中的絕大部分可能會被淘汰或撤并。但是，絕對不能簡單因為存在數(shù)量眾多的第四類不規(guī)范平臺，而否定前三類融資平臺存在的必要性和重要性。

　　整合公共資源培育具有很強綜合能力的融資平臺，是欠發(fā)達地區(qū)推進城鎮(zhèn)化工作的主要抓手和當務之急。從發(fā)達地區(qū)的成熟經(jīng)驗來看，欠發(fā)達地區(qū)培育強平臺的意義有：

　　一是成為地方政府在城鎮(zhèn)化領域的人才培養(yǎng)高地、經(jīng)驗積累載體和合作對接各方資源的樞紐；

　　二是作為地方政府城鎮(zhèn)化項目投融資的綜合性資金池，以及以土地資源為主的各類公共資源的積聚、培育、轉化和實現(xiàn)主體；

　　三是擔任PPP等市場化項目的政府方實施主體、項目現(xiàn)金流不足的風險緩釋主體、代表地方政府進行監(jiān)管的執(zhí)行機構，當PPP項目失敗時融資平臺可以作為代表地方政府接盤處理遺留問題的公共機構；

　　四是社會資本異地投資PPP項目時，需要跟當?shù)刂饕谫Y平臺親密合作實現(xiàn)合作共贏，這種合作可以體現(xiàn)為股權合作，也可以是共同開發(fā)，凝聚合力為PPP項目順利平穩(wěn)推進創(chuàng)造條件。

　　今年7月底的政治局會議強調“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期”，為未來一段時間的經(jīng)濟工作指明了方向。在外部環(huán)境不確定性增多、國內經(jīng)濟面臨下行壓力的背景下，要保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，必須以穩(wěn)為先，筑牢經(jīng)濟平穩(wěn)運行的基礎，為高質量發(fā)展提供支撐和保障。

　　我國現(xiàn)階段的固定資產(chǎn)投資構成中，工業(yè)投資和房地產(chǎn)投資受外部形勢沖擊影響很大，難以真正穩(wěn)住。實際上，基礎設施投資直接影響就業(yè)、金融、投資和預期這四個重要方面，能否“穩(wěn)”得住，是中國這艘經(jīng)濟巨輪的壓艙石?；A設施投資應當保持合理、穩(wěn)定、可預期的增速，有助于穩(wěn)定甚至提升各方面對國內經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展和持續(xù)發(fā)展的信心。

　　國內市政基礎設施的投資任務，主要由市、縣級政府及其下屬融資平臺承擔，包括市政道路、城市軌道交通、土地儲備、供水、排水、污水處理、供氣、供熱、垃圾處理、醫(yī)療、教育、文化、體育、行政設施等領域。最近幾年針對地方政府債務和融資平臺的財政政策和金融政策變化過于頻繁，導致今年上半年的市政基礎設施投資增速快速下滑?？梢哉f，要穩(wěn)基礎設施投資，穩(wěn)市政基礎設施投資又是定盤星。

　　市政基礎設施項目前期工作復雜、投資規(guī)模大、建設期長、投資回收期更是長達幾十年，特別需要穩(wěn)定的政策環(huán)境，讓各利益相關方形成穩(wěn)定的合作預期，才有條件實現(xiàn)低成本的融資，才有可能實現(xiàn)全生命周期的綜合成本最優(yōu)化。

　　對于特定基礎設施項目，項目的實施模式、政策支持、融資渠道、收入來源、回報機制等核心要素，如果受政策變動影響發(fā)生實質性變化，將直接影響其可融資性和融資成本，甚至可能造成原實施模式無法持續(xù)。如果法規(guī)政策經(jīng)常發(fā)生實質性變化，違背實事求是原則，簡單粗暴地一刀切，甚至溯及繼往，或者不同部委、不同時段、不同領域的政策之間存在明顯的沖突和矛盾，會導致有能力的正規(guī)參與者不知所措，只有無知無畏的投機者敢冒險參與，出現(xiàn)“劣幣驅逐良幣”的混亂局面。

　　近年我們在這方面的教訓十分深刻，2008年以來，關于融資平臺的政策已經(jīng)三次放松三次收緊，給各方面工作增加了難度，抬高了成本。今后，要特別注意通過穩(wěn)定政策預期來實現(xiàn)市政基礎設施領域的有效投資。

　　對于事實上存在的巨額存量地方政府債務，不應回避，也沒有必要恐慌。應當立足長遠，緩釋存量債務風險并逐步消化存量債務。對存量債務，需要各方面達成共識：

　　一是歷史地看。近20年來國內翻天覆地的城鎮(zhèn)化，取得了空前的成就，沒有這些存量債務做支撐，要想取得這種成就是不可能的。國際上，各發(fā)達國家在城鎮(zhèn)化早期和快速發(fā)展期，也是大量負債。上海等國內一線城市也是如此。

　　二是全面地看。市政基礎設施的集中超前建設，為片區(qū)開發(fā)、招商引資、民生工程提供了前提條件，也會帶來土地房產(chǎn)價值、工商企業(yè)稅收、人均GDP、生活質量的長期性、普遍性和實質性地全面提升，這些方面的提升會增加地方政府的綜合財力，從而提升長期償債能力。

　　三是發(fā)展地看。經(jīng)營城市的盈虧平衡點比產(chǎn)業(yè)項目要長得多，如果停下來清算歷史債務問題，確實絕大部分城市都會是立馬崩盤的后果。需要強調，城市是在地方政府信用支持下的持續(xù)經(jīng)營的偉大事業(yè)，只要不斷不亂，人均GDP、綜合財力普遍每10年能翻倍。市政基礎設施領域達到資金收支平衡點后，債務不會再累加，而綜合財力及償債能力還會繼續(xù)增加，城市政府的償債負擔和壓力會越來越輕，此后存量債務也就可以逐步消化。

　　防控地方政府存量債務風險，應當順勢疏導、全流程管控。既要治標，定向緩釋存量風險；更要治本，建立防控風險的長效機制。對存量債務，建議采取以下風險緩釋措施：

　　一是省級政府組織核實實際債務數(shù)據(jù)，各市、縣政府制訂存量債務化解方案，報省政府批準，并向國務院報告。

　　二是對存量地方政府債務進行合理分類和歸因，分別采取不同的處置措施：政府日常經(jīng)費缺口形成的債務，依托上級財政轉移支付逐步消化；市政基礎設施形成的債務，通過盤活土地等存量資產(chǎn)，提升綜合財力，積聚償債資金在較長時期內逐步消化；推動地方經(jīng)濟發(fā)展形成的債務，主要通過盤活經(jīng)營性國有資產(chǎn)、債務核銷、債轉股、兼并破產(chǎn)等市場化方式解決，嚴禁新增政府兜底的此類債務。

　　三是各市、縣政府只保留一家由政府信用支持的融資平臺，存量債務集中處置。其它融資平臺進行撤并，暫時無法撤并的除處置存量債務外，不再新增任何形式的債務和投資建設任務，時機成熟即行撤并。省政府可以組織對債務問題嚴重的市、縣政府進行債務重整。

　　四是以市、縣級政府為發(fā)債主體，發(fā)行專項地方政府債券，鎖定存量債務并降低債務成本，在30年以上的較長時期內逐步消化。

　　總之，應當“腳踏實地”加“詩和遠方”，在較長的時期內逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)化相關市政基礎設施項目投融資體制的轉型升級，形成地方政府債券、融資平臺、特許經(jīng)營、政府購買服務、組合型開發(fā)建設等多種模式發(fā)揮各自優(yōu)勢的共生比選格局。

　　本文作者羅桂連，現(xiàn)任中國國際工程咨詢公司研究中心投融資咨詢處處長，高級經(jīng)濟師，注冊會計師。清華大學管理學博士，倫敦政治經(jīng)濟學院訪問學者。 國家發(fā)改委PPP專家?guī)於ㄏ蜓垖＜?中國銀行間市場交易商協(xié)會法律專業(yè)委員會委員，清華大學PPP研究中心特聘高級專家，中國技術經(jīng)濟學會投融資分會秘書長。