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我國水污染治理引入PPP模式
發(fā)布日期：2015年05月11日瀏覽次數(shù)：次
繼國務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）之后,財政部又會同環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）的實施意見》（以下簡稱“實施意見”）。
“水十條”將實施最嚴(yán)格的源頭保護(hù)和生態(tài)修復(fù)制度，全面控制污染物排放，全力保障水生態(tài)安全，并有望撬動超過2萬億元的投資。而實施意見關(guān)于在水污染防治領(lǐng)域大力推廣運用PPP模式的倡導(dǎo)，對提高環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量、提升水污染防治能力與效率具有重要意義。
治水為何需要PPP？
根據(jù)“水十條”確定的工作目標(biāo)，到2020年，全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴(yán)重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續(xù)提升，地下水超采得到嚴(yán)格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制，近岸海域環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域水生態(tài)環(huán)境狀況有所好轉(zhuǎn)。到2030年，力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù)。到本世紀(jì)中葉，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。
其實，早在“水十條”印發(fā)前，中央財政已從2007年開始對全國各地水污染防治給予了多項專項資金扶持。
財政部經(jīng)建司相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受本報記者采訪時透露，2007年，中央財政設(shè)立三河（淮河、海河、遼河）三湖（太湖、巢湖、滇池）專項資金，支持三河三湖及松花江流域水污染防治。2011年，中央財政設(shè)立湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項資金，支持水質(zhì)良好湖泊進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)。2014年，結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能和規(guī)范中央對地方轉(zhuǎn)移支付的要求，原三河三湖及松花江流域水污染防治專項資金和湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項資金整合為江河湖泊治理與保護(hù)專項資金，預(yù)算規(guī)模為70億元。今年，為落實“水十條”，按照國務(wù)院的要求，江河湖泊治理與保護(hù)專項資金進(jìn)一步整合轉(zhuǎn)型為水污染防治專項資金，預(yù)算規(guī)模增至130億元。
該負(fù)責(zé)人稱，水污染防治專項資金整合的目的有兩個：一是支持具有重要飲用水功能的水質(zhì)良好湖泊和與湖泊水系連通的河流、地下水等流域系統(tǒng)保護(hù)，以及灤河、東江等流域國土江河綜合整治試點。二是支持重點流域污染防治、地下水污染防治、近岸海域環(huán)境保護(hù)、城市黑臭水體整治等。
“當(dāng)然，僅靠中央財政投入的‘治水’專項資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。有了中央財政每年130億元的水污染防治專項資金，再通過引導(dǎo)社會資本參與到‘治水’中來，我國的水生態(tài)安全目標(biāo)才會得以實現(xiàn)。這也是財政部出臺實施意見的初衷。這其中，PPP模式將發(fā)揮重要作用。”該負(fù)責(zé)人表示。
他解釋說，首先，在中央與地方事權(quán)關(guān)系上，PPP在水污染防治領(lǐng)域的推廣，突出體現(xiàn)了地方因地制宜發(fā)揮能動性，中央統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、資金支持鼓勵的思路。其次，作為一種有效的商業(yè)模式，PPP將有效理順?biāo)廴痉乐晤I(lǐng)域市場與政府關(guān)系，中央財政資金有效發(fā)揮引導(dǎo)撬動和“種子”作用，以市場力量和社會資本為主，力推水污染防治工作和“水十條”的落實。
新時期治水思路下的PPP模式
據(jù)悉，此次將PPP模式引入水污染治理，旨在轉(zhuǎn)變政府職能，拓寬環(huán)境基本公共服務(wù)供給渠道，改變政府單一供給格局；創(chuàng)新項目管理模式，強化社會整體水污染防治能力，提高水污染防治服務(wù)質(zhì)量與管理效率。
上述負(fù)責(zé)人表示，按照這一要求，每年130億元的專項資金主要發(fā)揮加強水污染防治的政策引導(dǎo)作用，建立公平公正的社會資本投資環(huán)境，其實質(zhì)就是優(yōu)先支持PPP項目。不僅如此，各級地方財政部門也要統(tǒng)籌運用水污染防治專項等相關(guān)資金，優(yōu)化調(diào)整使用方向，擴大資金來源渠道，對PPP項目予以適度政策傾斜。
財政部、環(huán)保部明確要求，水污染防治PPP項目有關(guān)財政資金要納入中期財政規(guī)劃管理。綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目的實施。逐步從“補建設(shè)”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉(zhuǎn)變。鼓勵社會資本建立環(huán)境保護(hù)基金，重點支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目。
對地方政府而言，財政、環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，著力支持PPP項目融資能力提升，盡快建立向金融機構(gòu)推介PPP項目的常態(tài)化渠道，鼓勵金融機構(gòu)為相關(guān)項目提高授信額度、增進(jìn)信用等級。健全社會資本投入市場激勵機制，推行排污權(quán)有償使用，完善排污權(quán)交易市場。鼓勵環(huán)境金融服務(wù)創(chuàng)新，支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、政府購買服務(wù)協(xié)議及特許權(quán)協(xié)議下收益質(zhì)押擔(dān)保融資，探索開展污水垃圾處理服務(wù)項目預(yù)期收益質(zhì)押融資。
水污染治理的PPP“玩法”
為了促進(jìn)PPP項目在地方的順利實施，財政部、環(huán)保部還在“實施意見”中對項目流程進(jìn)行了必要指導(dǎo)。
例如,在規(guī)范操作流程環(huán)節(jié)，在項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等操作過程中，以及物有所值評價、財政承受能力論證、合作伙伴選擇、收益補償機制確立和項目公司組建、合作合同簽署、績效評價等方面，應(yīng)根據(jù)財政部關(guān)于PPP工作的統(tǒng)一指導(dǎo)和管理辦法規(guī)范推進(jìn)，地方各級財政部門要會同環(huán)境保護(hù)部門抓緊研究制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的操作辦法，實現(xiàn)規(guī)范化管理。
同時，在組織實施部分鼓勵水污染防治領(lǐng)域推進(jìn)PPP工作。各級環(huán)境保護(hù)、財政部門組織實施多層次推介工作，積極從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、水污染防治行動計劃、主要污染物減排計劃、水污染防治領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃等既定規(guī)劃中遴選潛在項目，及時篩選評估社會資本發(fā)起PPP項目建議，推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域PPP工作。
在定期組織評選環(huán)節(jié)，對擬采用PPP模式的水污染防治項目，由當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)、財政部門組織編制或委托第三方機構(gòu)編制實施方案。
不僅如此，財政部、環(huán)保部還對實施方案提出了具體要求，要求其應(yīng)包括項目實施內(nèi)容、產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、投融資結(jié)構(gòu)、財務(wù)測算與風(fēng)險分析、技術(shù)及經(jīng)濟可行性論證、合作伙伴要求、合同結(jié)構(gòu)、權(quán)益分配和風(fēng)險分擔(dān)、政府支持方式、配套措施等。財政部、環(huán)保部每半年在全國范圍內(nèi)組織一次水污染防治領(lǐng)域PPP項目評選工作，從中選擇部分優(yōu)質(zhì)項目予以推介。
當(dāng)然，健全投資回報機制也是必不可少的環(huán)節(jié)。在健全回報機制環(huán)節(jié)，綜合采用使用者付費、政府可行性缺口補助、政府付費等方式，分類支持經(jīng)營性、準(zhǔn)公益性和公益性項目。積極發(fā)掘水污染防治相關(guān)周邊土地開發(fā)、供水、林下經(jīng)濟、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強的配套項目資源，鼓勵實施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”，實現(xiàn)組合開發(fā)，吸引社會資本參與。完善市政污水處理、垃圾處理等水污染防治領(lǐng)域價格形成機制，建立基于保障合理受益原則的收費標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制。優(yōu)化政府補貼體系，探索水污染防治領(lǐng)域市場化風(fēng)險規(guī)避與補償機制。
水污染防治領(lǐng)域PPP模式大有可為
此次實施意見還著重強調(diào)要優(yōu)化水資源綜合開發(fā)途徑，創(chuàng)新水環(huán)境綜合治理模式。明確政府要充分發(fā)揮市場機制作用，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與水污染防治項目建設(shè)和運營；拓寬投融資渠道，加大資金投入，切實改善水環(huán)境質(zhì)量。
業(yè)內(nèi)人士指出，“水十條”將在未來5年帶動水污染防治領(lǐng)域超過2萬億元的投資規(guī)模，而PPP模式的出臺，無疑將助力社會資本進(jìn)入水污染防治領(lǐng)域。同時，在促進(jìn)水務(wù)產(chǎn)業(yè)市場化過程中，引入具有技術(shù)、資本和管理優(yōu)勢的民營企業(yè)，有望增強市場活力。PPP模式的推廣或?qū)⒔o水務(wù)行業(yè)帶來盈利模式和水平的根本變革。
上述負(fù)責(zé)人表示，盡管“水十條”創(chuàng)造的投資規(guī)模和拉動效應(yīng)尚難以準(zhǔn)確預(yù)期，但不容置疑的是，在水資源防治領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式具有重要的綜合意義。一方面，這是下一階段經(jīng)濟發(fā)展“調(diào)結(jié)構(gòu)”，提升經(jīng)濟增長內(nèi)涵質(zhì)量的重要抓手；另一方面，政策層面有望通過推廣運用PPP模式，將水污染防治領(lǐng)域培育為“穩(wěn)增長”的重要抓手，成為新的經(jīng)濟增長點。此外，PPP模式還是在水污染防治、環(huán)境治理等領(lǐng)域“促改革”，激發(fā)市場活力的重要舉措。
“水十條”將實施最嚴(yán)格的源頭保護(hù)和生態(tài)修復(fù)制度，全面控制污染物排放，全力保障水生態(tài)安全，并有望撬動超過2萬億元的投資。而實施意見關(guān)于在水污染防治領(lǐng)域大力推廣運用PPP模式的倡導(dǎo)，對提高環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量、提升水污染防治能力與效率具有重要意義。
治水為何需要PPP？
根據(jù)“水十條”確定的工作目標(biāo)，到2020年，全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴(yán)重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續(xù)提升，地下水超采得到嚴(yán)格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制，近岸海域環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域水生態(tài)環(huán)境狀況有所好轉(zhuǎn)。到2030年，力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù)。到本世紀(jì)中葉，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。
其實，早在“水十條”印發(fā)前，中央財政已從2007年開始對全國各地水污染防治給予了多項專項資金扶持。
財政部經(jīng)建司相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受本報記者采訪時透露，2007年，中央財政設(shè)立三河（淮河、海河、遼河）三湖（太湖、巢湖、滇池）專項資金，支持三河三湖及松花江流域水污染防治。2011年，中央財政設(shè)立湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項資金，支持水質(zhì)良好湖泊進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)。2014年，結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能和規(guī)范中央對地方轉(zhuǎn)移支付的要求，原三河三湖及松花江流域水污染防治專項資金和湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項資金整合為江河湖泊治理與保護(hù)專項資金，預(yù)算規(guī)模為70億元。今年，為落實“水十條”，按照國務(wù)院的要求，江河湖泊治理與保護(hù)專項資金進(jìn)一步整合轉(zhuǎn)型為水污染防治專項資金，預(yù)算規(guī)模增至130億元。
該負(fù)責(zé)人稱，水污染防治專項資金整合的目的有兩個：一是支持具有重要飲用水功能的水質(zhì)良好湖泊和與湖泊水系連通的河流、地下水等流域系統(tǒng)保護(hù)，以及灤河、東江等流域國土江河綜合整治試點。二是支持重點流域污染防治、地下水污染防治、近岸海域環(huán)境保護(hù)、城市黑臭水體整治等。
“當(dāng)然，僅靠中央財政投入的‘治水’專項資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。有了中央財政每年130億元的水污染防治專項資金，再通過引導(dǎo)社會資本參與到‘治水’中來，我國的水生態(tài)安全目標(biāo)才會得以實現(xiàn)。這也是財政部出臺實施意見的初衷。這其中，PPP模式將發(fā)揮重要作用。”該負(fù)責(zé)人表示。
他解釋說，首先，在中央與地方事權(quán)關(guān)系上，PPP在水污染防治領(lǐng)域的推廣，突出體現(xiàn)了地方因地制宜發(fā)揮能動性，中央統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、資金支持鼓勵的思路。其次，作為一種有效的商業(yè)模式，PPP將有效理順?biāo)廴痉乐晤I(lǐng)域市場與政府關(guān)系，中央財政資金有效發(fā)揮引導(dǎo)撬動和“種子”作用，以市場力量和社會資本為主，力推水污染防治工作和“水十條”的落實。
新時期治水思路下的PPP模式
據(jù)悉，此次將PPP模式引入水污染治理，旨在轉(zhuǎn)變政府職能，拓寬環(huán)境基本公共服務(wù)供給渠道，改變政府單一供給格局；創(chuàng)新項目管理模式，強化社會整體水污染防治能力，提高水污染防治服務(wù)質(zhì)量與管理效率。
上述負(fù)責(zé)人表示，按照這一要求，每年130億元的專項資金主要發(fā)揮加強水污染防治的政策引導(dǎo)作用，建立公平公正的社會資本投資環(huán)境，其實質(zhì)就是優(yōu)先支持PPP項目。不僅如此，各級地方財政部門也要統(tǒng)籌運用水污染防治專項等相關(guān)資金，優(yōu)化調(diào)整使用方向，擴大資金來源渠道，對PPP項目予以適度政策傾斜。
財政部、環(huán)保部明確要求，水污染防治PPP項目有關(guān)財政資金要納入中期財政規(guī)劃管理。綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目的實施。逐步從“補建設(shè)”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉(zhuǎn)變。鼓勵社會資本建立環(huán)境保護(hù)基金，重點支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目。
對地方政府而言，財政、環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，著力支持PPP項目融資能力提升，盡快建立向金融機構(gòu)推介PPP項目的常態(tài)化渠道，鼓勵金融機構(gòu)為相關(guān)項目提高授信額度、增進(jìn)信用等級。健全社會資本投入市場激勵機制，推行排污權(quán)有償使用，完善排污權(quán)交易市場。鼓勵環(huán)境金融服務(wù)創(chuàng)新，支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、政府購買服務(wù)協(xié)議及特許權(quán)協(xié)議下收益質(zhì)押擔(dān)保融資，探索開展污水垃圾處理服務(wù)項目預(yù)期收益質(zhì)押融資。
水污染治理的PPP“玩法”
為了促進(jìn)PPP項目在地方的順利實施，財政部、環(huán)保部還在“實施意見”中對項目流程進(jìn)行了必要指導(dǎo)。
例如,在規(guī)范操作流程環(huán)節(jié)，在項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等操作過程中，以及物有所值評價、財政承受能力論證、合作伙伴選擇、收益補償機制確立和項目公司組建、合作合同簽署、績效評價等方面，應(yīng)根據(jù)財政部關(guān)于PPP工作的統(tǒng)一指導(dǎo)和管理辦法規(guī)范推進(jìn)，地方各級財政部門要會同環(huán)境保護(hù)部門抓緊研究制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的操作辦法，實現(xiàn)規(guī)范化管理。
同時，在組織實施部分鼓勵水污染防治領(lǐng)域推進(jìn)PPP工作。各級環(huán)境保護(hù)、財政部門組織實施多層次推介工作，積極從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、水污染防治行動計劃、主要污染物減排計劃、水污染防治領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃等既定規(guī)劃中遴選潛在項目，及時篩選評估社會資本發(fā)起PPP項目建議，推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域PPP工作。
在定期組織評選環(huán)節(jié)，對擬采用PPP模式的水污染防治項目，由當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)、財政部門組織編制或委托第三方機構(gòu)編制實施方案。
不僅如此，財政部、環(huán)保部還對實施方案提出了具體要求，要求其應(yīng)包括項目實施內(nèi)容、產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、投融資結(jié)構(gòu)、財務(wù)測算與風(fēng)險分析、技術(shù)及經(jīng)濟可行性論證、合作伙伴要求、合同結(jié)構(gòu)、權(quán)益分配和風(fēng)險分擔(dān)、政府支持方式、配套措施等。財政部、環(huán)保部每半年在全國范圍內(nèi)組織一次水污染防治領(lǐng)域PPP項目評選工作，從中選擇部分優(yōu)質(zhì)項目予以推介。
當(dāng)然，健全投資回報機制也是必不可少的環(huán)節(jié)。在健全回報機制環(huán)節(jié)，綜合采用使用者付費、政府可行性缺口補助、政府付費等方式，分類支持經(jīng)營性、準(zhǔn)公益性和公益性項目。積極發(fā)掘水污染防治相關(guān)周邊土地開發(fā)、供水、林下經(jīng)濟、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強的配套項目資源，鼓勵實施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”，實現(xiàn)組合開發(fā)，吸引社會資本參與。完善市政污水處理、垃圾處理等水污染防治領(lǐng)域價格形成機制，建立基于保障合理受益原則的收費標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制。優(yōu)化政府補貼體系，探索水污染防治領(lǐng)域市場化風(fēng)險規(guī)避與補償機制。
水污染防治領(lǐng)域PPP模式大有可為
此次實施意見還著重強調(diào)要優(yōu)化水資源綜合開發(fā)途徑，創(chuàng)新水環(huán)境綜合治理模式。明確政府要充分發(fā)揮市場機制作用，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與水污染防治項目建設(shè)和運營；拓寬投融資渠道，加大資金投入，切實改善水環(huán)境質(zhì)量。
業(yè)內(nèi)人士指出，“水十條”將在未來5年帶動水污染防治領(lǐng)域超過2萬億元的投資規(guī)模，而PPP模式的出臺，無疑將助力社會資本進(jìn)入水污染防治領(lǐng)域。同時，在促進(jìn)水務(wù)產(chǎn)業(yè)市場化過程中，引入具有技術(shù)、資本和管理優(yōu)勢的民營企業(yè)，有望增強市場活力。PPP模式的推廣或?qū)⒔o水務(wù)行業(yè)帶來盈利模式和水平的根本變革。
上述負(fù)責(zé)人表示，盡管“水十條”創(chuàng)造的投資規(guī)模和拉動效應(yīng)尚難以準(zhǔn)確預(yù)期，但不容置疑的是，在水資源防治領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式具有重要的綜合意義。一方面，這是下一階段經(jīng)濟發(fā)展“調(diào)結(jié)構(gòu)”，提升經(jīng)濟增長內(nèi)涵質(zhì)量的重要抓手；另一方面，政策層面有望通過推廣運用PPP模式，將水污染防治領(lǐng)域培育為“穩(wěn)增長”的重要抓手，成為新的經(jīng)濟增長點。此外，PPP模式還是在水污染防治、環(huán)境治理等領(lǐng)域“促改革”，激發(fā)市場活力的重要舉措。